Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях



Скачать 355.25 Kb.
Дата29.04.2016
Размер355.25 Kb.

Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях

Тема оказания платных услуг и выполнения платных работ в бюджетном учреждении вызывает большой интерес у наших читателей. Само по себе "зарабатывание денег" является весьма важным аспектом жизнеобеспечения как учреждения в целом, так и его сотрудников. Кроме того, произошедшее реформирование государственных и муниципальных учреждений, в частности модернизация бюджетных учреждений, превращение их в бюджетные учреждения "нового типа", в качестве одного из своих лозунгов выдвигало увеличение свободы и самостоятельности этих учреждений в получении внебюджетных доходов. Рассмотрим ряд практических вопросов, связанных с этой темой и относящихся к специфике правового положения бюджетных учреждений.



В чем разница между платными услугами и платными работами?

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетные учреждения имеют право "оказывать платные услуги" и "выполнять платные работы"*(1). Возникает вопрос, в чем разница между услугами и работами?

В действующем федеральном законодательстве эти понятия четко не определены и не разведены. Определить различия между ними можно лишь на основании положений бюджетного законодательства, предъявляющих требования к содержанию государственного или муниципального задания*(2). В частности, согласно этим положениям услуга отличается от работы тем, что у услуги имеются конкретные потребители (физические или юридические лица), она оказывается в определенном порядке и в ее отношении в государственном или муниципальном задании могут устанавливаться предельные цены (тарифы) для оплаты потребителями. Таким образом, можно сделать вывод, что платной работой можно назвать ту деятельность бюджетного учреждения, которая оплачивается неким заказчиком не ради собственных нужд, а ради нужд третьих лиц или общества в целом, то есть заказчик этой деятельности не является ее непосредственным потребителем. Например, работой можно считать выполнение бюджетным учреждением научного исследования по заказу органа власти, не являющегося учредителем этого учреждения. Вся остальная платная деятельность учреждения, когда заказчик деятельности и ее потребитель совпадают в одном лице, может быть отнесена к платным услугам. Безусловно, такой подход по разграничению данных понятий не лишен субъективизма, но это то, с чем, как говорится, "приходится жить" в условиях отсутствия определенности с этими понятиями в действующем федеральном законодательстве.

Какие услуги (работы) бюджетное учреждение имеет право оказывать (выполнять) на платной основе вне рамок государственного или муниципального задания?

Согласно федеральному законодательству о некоммерческих организациях бюджетные учреждения вправе сверх установленного государственного или муниципального задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в определенных сферах для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях*(3). Понятие "сверх задания" в законодательстве не раскрывается, однако здесь можно считать, что речь идет либо о тех услугах или работах, которые не входят в задание, либо об услугах или работах, которые входят в задание, но объем которых превышает объемные показатели задания. Например, если учреждение получает задание от учредителя на оказание той или иной услуги определенному числу потребителей, потребителям, выходящим за это число, данная услуга уже может предлагаться на платной основе. Это относится и к услугам, которые в соответствии с законодательством должны оказываться бесплатно, поскольку обеспечение бесплатности тех или иных услуг является обязанностью не самих учреждений, а органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть учредителей бюджетных учреждений, устанавливающих для них государственные и муниципальные задания. Так, например, организация бесплатного и общедоступного дошкольного образования является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и городского округа*(4).

Сферы, в которых учреждение может оказывать платные услуги или выполнять платные работы, определены этим же законодательством - это сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иные сферы*(5). Последняя формулировка в этом положении ("иные сферы") по сути снимает какие-либо ограничения для бюджетного учреждения в выборе сфер, где оно может оказывать платные услуги (выполнять платные работы). Отметим, что это отличает бюджетные учреждения от автономных - последние могут осуществлять свою деятельность только в ограниченном перечне сфер*(6).

Вместе с тем следует учитывать, что всем чем угодно бюджетное учреждение тем не менее заниматься не может. Как сказано выше, платные работы или услуги должны относиться к его основным видам деятельности, зафиксированным в уставе. При этом формулировка основных видов деятельности в уставе не так проста, как это может показаться на первый взгляд. Какие же виды деятельности бюджетного учреждения должны считаться основными? Четкого ответа на этот вопрос в федеральной нормативной правовой базе не существует. С одной стороны, основным видом экономической деятельности некоммерческой организации является тот вид, в котором по итогам предыдущего года было занято наибольшее количество работников организации*(7). С другой стороны, основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы*(8). Целью же создания бюджетного учреждения согласно федеральному законодательству является обеспечение реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления*(9). Пожалуй, ориентация на цели создания бюджетного учреждения наиболее критична для решения вопроса, какие платные услуги (работы) учреждение имеет право оказывать (выполнять), а какие - нет. Рассмотрим этот вывод на практических примерах.

Предположим, что муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования детей (скажем, станция юных техников) собирается оказывать населению услуги по ремонту велосипедов, скутеров и другой подобной техники. Данная услуга не является образовательной, и поэтому она не может быть отнесена к основным видам деятельности учреждения, если считать, что учреждение создано в целях реализации полномочия органа местного самоуправления по организации предоставления дополнительного образования детям*(10). В этом случае такая деятельность, как ремонт техники, просто-напросто не может присутствовать в уставе учреждения в качестве основного вида деятельности, так как она не соотносится с целями его создания. Поэтому оказание бюджетным учреждением этой услуги для населения на платной основе будет считаться неправомерным.

То же самое можно сказать и о ситуации, когда это учреждение решит оказывать платные услуги дополнительного образования взрослым: в этом случае данная услуга также не может быть соотнесена с целью создания этого муниципального учреждения, заключающейся в организации предоставления дополнительного образования именно детям. Отметим, что в отношении взрослых их дополнительное образование считается профессиональным и является не вопросом местного значения, а полномочием органов государственной власти субъектов РФ*(11).

Таким образом, рассматриваемое муниципальное бюджетное учреждение может оказывать только услуги дополнительного образования детям. Однако существуют определенные возможности, чтобы обоснованно с правовой точки зрения оказывать не только услуги дополнительного образования и не только детям, если соотнести услугу с каким-либо иным вопросом местного значения. В частности, услугу по ремонту велосипедов и прочего спортивного инвентаря можно привязать к такому вопросу местного значения муниципального района или городского округа, как создание условий для организации досуга*(12) и обеспечение условий для развития физической культуры*(13). Однако для этого необходимо, чтобы эта "привязка" была явным образом отражена в перечне видов деятельности в уставе учреждения, например в следующей формулировке: "оказание услуг населению по ремонту спортивного инвентаря в целях создания условий для организации досуга и обеспечения условий для занятия физической культурой".

Кроме того, следует учитывать, что в уставе бюджетного учреждения должен содержаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые оно может осуществлять в соответствии с целями его создания*(14). Следовательно, никакие формулировки типа "а также иные виды деятельности, не запрещенные законом" здесь уже недопустимы. Поэтому очень важно при внесении изменений в устав очень тщательно продумать, какими видами деятельности учреждение не только занимается в настоящий момент, но и, возможно, будет заниматься в будущем, иначе с каждым появлением нового вида деятельности придется каждый раз менять устав.

Также отметим, что в отдельных отраслях, в частности в здравоохранении, специальными нормативными правовыми актами определяются те услуги, которые государственные и муниципальные медицинские учреждения, в том числе бюджетные, могут оказывать на платной основе*(15). К таким услугам, например, относятся установление индивидуального поста медицинского наблюдения при лечении в условиях стационара, применение лекарственных препаратов, не входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, если их назначение и применение не обусловлено жизненными показаниями или заменой из-за индивидуальной непереносимости лекарственных препаратов, анонимное оказание услуг и т.д. Все это не входит в программу обязательного медицинского страхования, а следовательно, и в состав государственных или муниципальных заданий бюджетным учреждениям здравоохранения.

Какие услуги (работы) бюджетное учреждение имеет право оказывать (выполнять) на платной основе в рамках государственного или муниципального задания?

Как было указано выше, бюджетное учреждение в случаях, определенных федеральными законами, вправе оказывать платные услуги и выполнять платные работы в пределах установленного государственного или муниципального задания*(16). Возникает вопрос: о каких случаях, определенных федеральными законами, здесь может идти речь? Проблема заключается в том, что федеральное законодательство не содержит каких-либо прямых норм, что те или иные услуги или работы должны оказываться или выполняться для потребителей именно за плату. В частности, в справочно-правовой системе никаких ссылок на такие соответствующие федеральные законы не дается. Поэтому согласно закону ситуация, при которой учреждение в рамках задания от учредителя оказывает платные услуги или выполняет платные работы, вообще не может иметь места. Поэтому в практике приходится идти "от обратного": бюджетное учреждение может оказывать платные услуги или выполнять платные работы, если федеральное законодательство не гарантирует бесплатное получение тех или иных услуг или работ.

Например, федеральное законодательство гарантирует бесплатное получение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального образования, а также на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, но не гарантирует бесплатного получения дополнительного образования*(17). Следовательно, в рамках государственного или муниципального задания бюджетное учреждение не вправе оказывать за плату указанные выше бесплатные виды образования, но может предоставлять за плату дополнительное образование.

Другой пример можно привести из сфер социального обслуживания населения. В соответствии с федеральным законодательством право на бесплатное получение социального обслуживания в объемах государственных стандартов имеют граждане, не способные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают; граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшие в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетние дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации*(18). Следовательно, для всех остальных категорий граждан социальное обслуживание может предоставляться за плату.

Важный момент заключается в том, что, если учредитель включает в государственное или муниципальное задание бюджетному учреждению оказание той или иной услуги, он должен в том или ином объеме финансировать это: в соответствии с федеральным законодательством ситуация, когда услуга в задании присутствует, а учредитель не финансирует ее оказание, недопустима*(19). Когда услуга, присутствующая в задании, оказывается потребителю за плату, речь идет о том, что это финансируется из двух источников - бюджета и кармана потребителя, для потребителя услуга является частично платной. Такая практика очень широко распространена в разных сферах - культуре, дополнительном образовании, социальном обслуживании. Например, определенная часть (как правило, большая) расходов театра на прокат театральных постановок финансируется за счет субсидии, предоставляемой театру учредителем для выполнения государственного или муниципального задания, а другая часть - за счет продажи билетов. Другой пример - деятельность музыкальных школ, школ искусств, других учреждений дополнительного образования, где плата за обучение покрывает только небольшую часть затрат на оказание услуг. Формально учредители бюджетных учреждений имеют право не включать эти услуги в свое задание, предлагая учреждениям оказывать их за полную плату, но, как правило, они не пользуются этим правом, отдавая отчет в том, что в этом случае услуга просто-напросто станет недоступной для большинства получателей или что это может вызвать социальную напряженность. Более того, учредители, обладающие достаточными бюджетными ресурсами и возможностями, нередко идут на то, чтобы "по доброй воле" полностью финансировать оказание определенных социально значимых услуг, например услуг спортивных секций для детей, в рамках своего задания - в этом случае плата с потребителей учреждением не берется.

Как определять стоимость платных услуг или платных работ

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях порядок определения платы за услуги или работы, оказываемые или выполняемые бюджетным учреждением как сверх государственного (муниципального) задания, так и в его рамках, устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом*(20). При анализе этой формулировки необходимо обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, на сегодняшний день упоминаемых "иных" федеральных законов, каким-либо образом ограничивающих данное положение, не существует.

Во-вторых, в данном положении речь идет об установлении порядка определения размера платы, а не самого размера платы. И здесь важно обратить внимание на существующую разницу в правовом положении между государственными и муниципальными бюджетными учреждениями. Согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении к полномочиям органов местного самоуправления относится установление тарифов на любые услуги или работы, оказываемые или выполняемые любыми муниципальными учреждениями, в том числе и бюджетными*(21). В то же время в отношении государственных учреждений государственному регулированию подлежат цены только на тот ограниченный перечень социально значимых услуг и работ, который определен Правительством РФ*(22). Например, такому регулированию подлежат услуги, оказываемые государственными учреждениями социального обслуживания. Таким образом, согласно букве закона порядок определения платы за услуги или работы муниципального бюджетного учреждения должен предусматривать, что цена (тариф) на услугу или работу устанавливается органом местного самоуправления, а порядок определения платы за услуги или работы государственного бюджетного учреждения - что она устанавливается органом государственной власти только в том случае, если цена (тариф) на эту услугу или работу подлежит государственному регулированию. В другом случае порядок не должен предусматривать непосредственное установление органом государственной власти цены (тарифа) на услугу или работу.

Также следует обратить внимание на следующий момент. В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетные учреждения вправе оказывать услуги за плату для граждан и юридических лиц "на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях"*(23). Это положение крайне неоднозначно, в силу того что в федеральной нормативной правовой базе отсутствует определение того, что должно считаться "условием оказания услуги". Прежде всего очень актуален вопрос: является ли цена услуги условием ее оказания или к условиям относится только качество услуги, ее объем, порядок оказания? Если учредитель или контролирующие органы относят цену услуги к условиям ее оказания, отсюда следует вывод, что цена платной услуги не должна превышать (а если судить строго, то равняться - условия ведь должны быть равными) нормативной стоимости такой же услуги, которая оказывается бюджетным учреждением в рамках государственного или муниципального задания.

Проанализируем, как обстоит дело на практике, и возьмем для этого несколько примеров как федерального, так и регионального и муниципального уровня.



Порядок определения платы за услуги и работы - пример федерального уровня

В качестве примера федерального уровня рассмотрим порядок определения платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минфина*(24).

В документе говорится, что данный порядок разработан в целях установления единого подхода к формированию платы за услуги или работы различными бюджетными учреждениями, в отношении которых Минфин осуществляет функции и полномочия учредителя. В соответствии с порядком размер платы за услуги (работы) утверждается руководителем учреждения на основании следующих факторов:

1. Установленные нормативными правовыми актами РФ цены (тарифы) на соответствующие платные услуги (работы) по основным видам деятельности учреждения (при наличии). Здесь как раз идет речь о тех случаях, когда бюджетное учреждение оказывает услуги или выполняет работы, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию.

2. Размер расчетных и расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, а также размер расчетных и расчетно-нормативных затрат на содержание имущества учреждения с учетом анализа фактических затрат учреждения на оказание платных услуг (работ) по основным видам деятельности в предшествующие периоды; прогнозной информации о динамике изменения уровня цен (тарифов) в составе затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, включая регулируемые государством цены (тарифы) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий; анализа существующего и прогнозируемого объема рыночных предложений на аналогичные услуги (работы) и уровня цен (тарифов) на них; анализа существующего и прогнозируемого объема спроса на аналогичные услуги (работы). Иными словами, если цена (тариф) на услугу или работу не подлежит государственному регулированию и уже не установлена каким-либо имеющимся нормативным правовым актом, при определении размера платы нужно обеспечивать, чтобы эта цена:

- отражала фактические и прогнозные затраты учреждения на оказание услуги или выполнение работы, включая расходы на содержание имущества;

- была конкурентной по отношению к ценам на эту услугу или работу у других поставщиков;

- соответствовала спросу на услугу.

Последнее положение не напрямую, но в определенной степени говорит о том, что бюджетное учреждение вправе закладывать в цену услуги некоторую прибыль, если на услугу или работу ожидается достаточный спрос.

Вместе с тем в документе содержится положение, согласно которому плата за платные услуги или работы определяется по согласованию с Минфином, и здесь содержится определенное противоречие. Если цена (тариф) на услугу или работу подлежит государственному регулированию и уже установлена каким-либо имеющимся нормативным правовым актом, в таком согласовании нет смысла. А если не подлежит, согласование фактически является неправомерным государственным регулированием цен (тарифов) на услуги или работы. Конечно, многое здесь зависит от того, что считать согласованием, но очевидно, что в данной ситуации имеется в виду именно получение руководителем бюджетного учреждения согласия учредителя на установление того или иного размера платы. Тем не менее следует отметить, что, даже если бы в рассматриваемом документе не было такого положения, все равно неформальные способы давления на решения руководителя бюджетного учреждения у учредителя имеются, ведь именно учредитель бюджетного учреждения назначает руководителя на его должность, заключая с ним трудовой договор, и снимает его с этой должности.

Однако стоит указать, что в некоторых аналогичных ведомственных нормативных правовых документах федерального уровня такое требование о согласовании цены на услугу или работу с учредителем отсутствует, напротив, прямо указывается, что бюджетное учреждение самостоятельно устанавливает размер платы за услугу или работу*(25).

Также в некоторых федеральных нормативных правовых документах приводится более подробный и развернутый порядок расчета цены платной услуги или работы. Примером может быть порядок определения платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые бюджетными учреждениями, подведомственными Рослесхозу*(26). В данном документе указывается, каким образом и с применением каких подходов рассчитывать цену услуги или работы с учетом различных затрат на ее оказание или выполнение.



Определение платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые бюджетными учреждениями субъектов РФ

Порядки определения платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые бюджетными учреждениями субъектов РФ, в принципе повторяют практику нормотворчества на федеральном уровне. Указание на то, что размер платы учреждение должно согласовывать с учредителем, может как встречаться*(27), так и не встречаться*(28) в этих документах. Также эти документы могут только лаконично определять принципы, по которым должен определяться размер платы за услугу или работу*(29), а могут и очень подробно определять способы расчета размера этой платы*(30).

В некоторых нормативных правовых документах регионального уровня автору также встречались любопытные положения, отражающие зависимость цены на платные услуги от нормативной стоимости таких же услуг, оказываемых учреждениями за счет бюджетных средств в рамках государственных заданий. В частности, имеет место прямое указание на то, что размер платы в расчете на единицу оказания платных услуг не может быть ниже величины финансового обеспечения таких же услуг в расчете на единицу оказания государственных услуг, выполняемых в рамках государственного задания*(31). На первый взгляд кажется, что это связано с рассмотренным выше требованием федерального законодательства об одинаковых условиях оказания как платных, так и бесплатных услуг. Однако в рассматриваемом положении говорится, что цена платной услуги не может быть ниже нормативной стоимости бесплатной услуги, а выше, следовательно, она может быть. Поэтому, по всей видимости, это положение не связано с данным требованием, а основано на желании учредителя не допустить ситуацию, когда бюджетное учреждение будет оказывать платные услуги, частично финансируя их оказание за счет средств финансового обеспечения на те государственные услуги, которые оно оказывает в рамках государственного задания. Хотя опять же с учетом требования об одинаковых условиях оказания услуг логичнее было бы устанавливать, что цена платной услуги не должна быть выше (или должна быть равной) стоимости такой же бесплатной услуги, оказываемой в рамках задания, если учредитель относит цену услуги к условиям ее оказания.

Определение платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые муниципальными бюджетными учреждениями

Что касается практики на муниципальном уровне, ситуация здесь несколько другая. Она обусловлена тем, что, как уже говорилось выше, к полномочиям органов местного самоуправления относится установление цен (тарифов) на услуги или работы, оказываемые или выполняемые любыми муниципальными учреждениями. В качестве примера рассмотрим порядок определения платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые муниципальными бюджетными учреждениями города Архангельска*(32). Согласно рассматриваемому документу размер платы за ту или иную услугу или работу устанавливается на весь очередной финансовый год. Размер платы определяется исходя из утвержденных отраслевым (функциональным) органом или должностным лицом мэрии Архангельска, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, нормативных затрат на оказание муниципальных услуг или выполнение работ, нормативных затрат на содержание имущества бюджетного учреждения в соответствующем финансовом году и доли нормативных затрат, финансово не обеспеченных субсидией на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в соответствующем финансовом году. Размер платы за услуги или работы определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, на основании предложения бюджетного учреждения о необходимости установления размера платы за услуги (работы) и устанавливается муниципальным правовым актом мэрии Архангельска. Предложение о необходимости установления размера платы за услуги или работы и (или) исходные данные и результаты расчетов по определению размера платы за услуги или работы для его рассмотрения и установления или согласования представляются бюджетным учреждением в орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, на основании представленного бюджетным учреждением предложения о необходимости установления размера платы за услуги (работы) и исходных данных и результатов расчетов по определению размера платы за услуги (работы) готовит проект муниципального правового акта мэрии Архангельска об установлении платы для граждан и юридических лиц за услуги (работы), и в установленном порядке представляет его на утверждение. Таким образом, в данном случае обоснованный расчет размера платы за услугу или работу осуществляет само бюджетное учреждение, предлагает его учредителю, а учредитель уже принимает решение об установлении размера платы.

В отношении услуг и работ, оказываемых или выполняемых бюджетным учреждением сверх установленного муниципального задания, в рассматриваемом документе существуют отдельные положения, устанавливающие, что размер платы в расчете на единицу этих услуг или работ не может быть ниже величины финансового обеспечения таких же услуг или работ в расчете на единицу в рамках муниципального задания и что оказание эти услуг или выполнение этих работ для граждан и юридических лиц за плату осуществляется на одинаковых условиях при оказании или выполнении одних и тех же услуг или работ. Неоднозначная суть этих положений уже анализировалась выше.

Как распоряжаться доходами, полученными от оказания платных услуг и выполнения платных работ?

Федеральное законодательство о некоммерческих организациях декларирует, что бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от приносящей доход деятельности*(33). Это ясное, на первый взгляд, положение, тем не менее нуждается в отдельном комментарии.

Во-первых, не совсем понятно, что же конкретно имеется в виду под понятием "приносящая доход деятельность". С одной стороны, выделяя такую деятельность, законодатель, очевидно, обозначал именно деятельность бюджетного учреждения по оказанию платных услуг и выполнению платных работ. С другой - в такой формулировке этой деятельностью может считаться и деятельность бюджетного учреждения по выполнению государственного или муниципального задания за счет средств предоставляемой для этого субсидии, поскольку субсидии бюджетным учреждениям в трактовке налогового законодательства тоже подпадают под понятие "доход"*(34). Таким образом, следуя букве закона, необходимо признать, что и средства субсидий, предоставляемых бюджетным учреждениям (причем не только субсидий, предоставляемых для выполнения государственного или муниципального задания) тоже должны поступать в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Однако такая позиция нередко находит возражения со стороны учредителей бюджетных учреждений, которые считают, что "приносящая доход деятельность" - это исключительно деятельность учреждения по оказанию платных услуг или выполнению платных работ. Отметим, что в отличие от бюджетных учреждений по отношению к автономным подобной неясности в федеральном законодательстве нет - в самостоятельное распоряжение автономного учреждения поступают любые его доходы, понятие "приносящая доход деятельность" там не используется*(35).

Во-вторых, данное положение включено в статью ГК РФ, именующуюся "Распоряжение имуществом учреждения" (ст. 298). В связи с этим на практике у учредителей бюджетных учреждений иногда возникает мнение, что это положение относится только к доходам, которые учреждение получает от использования имущества в обычном его понимании, то есть от предметов движимого и недвижимого имущества (например, сдачи в аренду помещений). Однако то же самое гражданское законодательство включает в понятие "движимое имущество" и денежные средства*(36), поэтому такое утверждение никак нельзя считать обоснованным.

Таким образом, несмотря на некоторые указанные выше неясности в федеральном законодательстве, бюджетное учреждение имеет полное право самостоятельно определять направления и объемы расходования тех средств, которые оно получает от оказания платных услуг и выполнения платных работ. Вместе с тем на практике реализация этого права может ограничиваться тем обстоятельством, что работодателем для руководителя бюджетного учреждения, заключающим и расторгающим с ним трудовой договор, является руководитель органа, выполняющего функции и полномочия учредителя.

В этих условиях, если учредитель не считает правильным то, как бюджетное учреждение расходует или планирует расходовать средства, полученные от оказания платных услуг и выполнения платных работ, он имеет возможность дать руководителю учреждения рекомендацию по этому поводу. И от данной рекомендации руководителю учреждения будет сложно отказаться. Следует отметить, что такое положение дел достаточно распространено в работе бюджетных учреждений. Оно обуславливается тем, что, несмотря на их декларируемую самостоятельность в расходовании внебюджетных средств, учредители продолжают считать, что бюджетные учреждения нуждаются в таких указаниях. В одних случаях это действительно вызвано обоснованным недоверием учредителей к компетентности руководителей учреждений, а в других - простой перестраховкой или желанием учредителей управлять "всем и вся".

Также необходимо указать, что расходование средств, полученных бюджетными учреждениями от оказания платных услуг и выполнения платных работ, подпадает под правила совершения так называемых крупных сделок или сделок, в которых имеется заинтересованность. Такие сделки в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях действительно должны согласовываться учреждением с учредителем*(37).

Важно учитывать, что крупной сделкой считается сделка, цена которой превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки*(38). В последнем моменте кроется формальный способ, к которому может прибегнуть учредитель для того, чтобы иметь право формально согласовывать любое расходование учреждением средств, полученных от оказания платных услуг и выполнения платных работ. Ведь устав бюджетного учреждения утверждает учредитель, и он по своему усмотрению может указать в нем любой размер крупной сделки - хоть 100 руб.

Кроме того, в отличие от автономных учреждений бюджетные не имеют права размещать денежные средства на банковских депозитах*(39), поэтому копить средства, полученные от оказания платных услуг и выполнения платных работ, уберегая их от инфляции, у бюджетного учреждения не получится.

Еще одним примечательным моментом является то, что у бюджетных учреждений в отличие от автономных существует определенное послабление, заключающееся в том, что автономные учреждения могут самостоятельно использовать свои доходы исключительно на цели, ради которых они созданы*(40), то есть в рамках осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах*(41), а вот в отношении бюджетных учреждений в федеральном законодательстве такое "целевое" ограничение отсутствует*(42).

В практическом смысле это означает, что если, например, автономное учреждение на заработанные на платных услугах деньги решит провести корпоративное празднование Нового года для своих сотрудников, то такое использование этих доходов будет сложно соотнести с реализацией государственных и муниципальных полномочий, а вот у бюджетного учреждения такой проблемы не будет.

Как оплачивать труд работников, занятых оказанием платных услуг или выполнением платных работ?

Одним из основных стимулов для получения внебюджетных доходов и, в частности, оказания платных услуг и выполнения платных работ бюджетными учреждениями является возможность увеличения оплаты труда своих работников. Поэтому весьма актуальным является вопрос, в какой степени возможно увеличение оплаты труда или назначение оплаты труда работников, занятых в этом процессе, и существуют ли здесь какие-то ограничения.

Прежде всего необходимо рассмотреть ситуацию, связанную с применением в бюджетных учреждениях так называемых отраслевых систем оплаты труда, поскольку именно они устанавливают ограничения в отношении размера тарифных ставок, компенсационных и стимулирующих выплат. Эта ситуация достаточно противоречива.

С одной стороны, установление таких систем оплаты труда применительно к бюджетным учреждениям в принципе не противоречит положениям федерального законодательства, так как согласно ему в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения в отличие от автономного поступают не все доходы, а только доходы от приносящей доход деятельности*(43), то есть в широкоупотребительном смысле доходы от оказания платных услуг и платных работ. Следовательно, учредитель, устанавливая для бюджетных учреждений систему оплаты труда, ничего не нарушает. Эта позиция находит свое отражение в нормативных правовых актах федерального уровня, которые распространяют применение этих систем оплаты труда на бюджетные и казенные учреждения и не распространяют на автономные*(44). Следует также указать, что стремление обеспечить применение отраслевой системы оплаты труда в муниципальных бюджетных учреждениях, которые составляют большую часть всех муниципальных учреждений, может быть связано и с тем, что в "президентских" показателях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов присутствуют показатели, отражающие долю любых муниципальных учреждений образования и здравоохранения, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда*(45). Аналогичный показатель до 1 января 2013 года присутствовал и в "президентских" показателях оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении государственных образования и здравоохранения*(46).

С другой стороны, как говорилось выше, доходами бюджетных учреждений можно считать и средства, поступающие учреждениям из бюджетов в виде субсидий, и тогда установление учредителем отраслевых систем оплаты труда нарушает положение федерального законодательства о самостоятельности учреждения в распоряжении своими доходами. Вместе с тем такая позиция не находит своего применения, и повсеместно отраслевые системы оплаты труда распространяются учредителями на бюджетные учреждения, которые вынуждены учитывать ее при определении размера оплаты труда своих сотрудников, в том числе с использованием средств, полученных от оказания платных услуг и выполнения платных работ.

Однако в любом случае, если оплата труда каких-либо работников бюджетного учреждения осуществляется целиком за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, то есть в широкоупотребительном смысле от оказания платных услуг и выполнения платных работ, следуя вышеупомянутому положению федерального законодательства о самостоятельности бюджетного учреждения в распоряжении этими средствами, можно сделать вывод, что в данном случае размер именно этой оплаты может устанавливаться учреждением самостоятельно.

Но для этого необходимо, чтобы в штатном расписании учреждения были отдельно обозначены должности тех работников, оплата труда которых производится исключительно за счет средств от оказания платных услуг и выполнения платных работ. И здесь возникает требующий отдельного рассмотрения новый вопрос о степени самостоятельности бюджетного учреждения в формировании и утверждении своего штатного расписания.

В целом необходимость наличия штатного расписания в бюджетном учреждении, как и в любой другой организации, обуславливается трудовым законодательством *(47). В федеральном законодательстве нет указаний на то, что в бюджетном учреждении решение о том, каким быть штатному расписанию, должен принимать кто-то другой кроме самого учреждения. Более того, отдельные отраслевые федеральные законы прямо относят эту функцию к компетенции самого учреждения, например законодательство об образовании*(48).

В прошлом в практике работы бюджетных учреждений старого типа штатное расписание утверждалось органом, исполняющим функции и обязанности учредителя, или по меньшей мере согласовывалось с этим органом до его утверждения самим учреждением. Более того, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях существовали и продолжают существовать различные нормативные правовые акты, фиксирующие такой порядок*(49). Причина здесь в том, что бюджетное учреждение старого типа финансировалось учредителем по бюджетной смете, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств, а штатное расписание являлось основой такой сметной статьи, как оплата труда. Поэтому утверждение учредителем штатного расписания бюджетного учреждения старого типа, по сути, выступало в роли элемента утверждения учредителем бюджетной сметы учреждения.

Финансирование деятельности бюджетного учреждения нового типа производится не по бюджетной смете, а субсидией на выполнение государственного или муниципального задания или субсидиями на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания*(50), и в связи с этим любые попытки учредителя брать на себя формальное утверждение штатного расписания учреждения противоречат как букве, так и духу действующего федерального законодательства. Формально учредитель может только косвенно влиять на численность и состав персонала бюджетного учреждения нового типа через свое государственное или муниципальное задание учреждению, определяя в нем те или иные требования по объему, содержанию, качеству или порядку оказания услуг или выполнения работ. Например, если в задании учреждению дополнительного образования, оказывающему услугу по обучению детей плаванию, говорится о необходимости регулярного присутствия на месте оказания такой услуги медсестры, это может потребовать от учреждения иметь в своем штате такого работника. Хотя в принципе указанное следствие необязательно - учреждение может обеспечивать выполнение данного требования и через договор с другим медицинским учреждением. А если, например, в задании учреждению социального обслуживания содержится требование того, чтобы при оказании социального бытового обслуживания на дому 100 гражданам пожилого возраста и инвалидам один социальный работник обслуживал не более пяти клиентов, то такое задание может потребовать от учреждения иметь в своем штате не менее 20 социальных работников.

Таким образом, руководитель бюджетного учреждения нового типа может устанавливать штатное расписание учреждения самостоятельно, руководствуясь тем, какие постоянные кадры и в каком количестве необходимы ему для выполнения государственного или муниципального задания, оказания платных услуг и выполнения платных работ, а также с учетом доступных финансовых и материальных ресурсов. Однако на практике и сейчас учредитель зачастую принуждает бюджетные учреждения согласовывать с ним штатное расписание - по традиции, из-за недоверия руководителю или желания управлять учреждением.
К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города (Москва)
"Руководитель бюджетной организации", N 11, 12, ноябрь, декабрь 2012 г., N 1, январь 2013 г.
──────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Часть 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

*(2) Часть 1 ст. 69.2 БК РФ.

*(3) Часть 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(4) Пункт 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон о принципах самоуправления).

*(5) Часть 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(6) Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(7) Пункт 9 Правил отнесения видов экономической деятельности к классу профессионального риска, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 N 713.

*(8) Часть 1 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях.

*(9) Часть 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях. Перечень данных полномочий определяется федеральным законодательством об органах государственной власти РФ, местном самоуправлении, а также отраслевыми федеральными законами.

*(10) Пункт 11 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 13 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона о принципах самоуправления, п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании).

*(11) Пункт 6.4 ч. 1 ст. 29 Закона об образовании.

*(12) Пункт 19.1 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 17 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона о принципах самоуправления.

*(13) Пункт 26 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 19 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона о принципах самоуправления.

*(14) Часть 1 ст. 24 и ч. 3 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях.

*(15) Постановление Правительства РФ от 04.10.2012 N 1006 "Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг".

*(16) Часть 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(17) Часть 2 ст. 43 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Закона об образовании, ч. 11 ст. 15 и ч. 13 ст. 16 Закона о принципах самоуправления.

*(18) Часть 1 ст. 16 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в РФ".

*(19) Часть 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(20) Пункт 4 ст. 9.2 гл. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

*(21) Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

*(22) Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

*(23) Часть 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(24) Приказ Минфина от 30.08.2010 N 423 "Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства финансов РФ, оказываемые им сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных Федеральными законами, в пределах установленного государственного задания".

*(25) См., например, Приказ Минкультуры РФ от 22.06.2011 N 737 "Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства культуры РФ, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами в пределах установленного государственного задания".

*(26) Приказ Рослесхоза от 20.12.2011 N 540 "Об утверждении Порядка определения платы за оказание услуг (выполнение работ), относящихся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, подведомственных Федеральному агентству лесного хозяйства, для граждан и юридических лиц".

*(27) Например, п. 7 Приказа Комитета Ставропольского края по физической культуре и спорту от 18.11.2011 N 933/01-01 "Об утверждении Порядка определения платы за оказание услуг (выполнение работ), относящихся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений образования и дополнительного образования, находящихся в ведении комитета Ставропольского края по физической культуре и спорту, для граждан и юридических лиц".

*(28) Например, Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края от 23.11.2010 N 234п "Об утверждении Порядка определения платы за оказание услуг (выполнение работ), относящихся к основным видам деятельности краевого государственного бюджетного учреждения, функции и полномочия учредителя в отношении которого осуществляются министерством спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края, для граждан и юридических лиц". Примечательно, что в указанном документе пункт об обязательном согласовании цены услуги с учредителем ранее присутствовал, но затем (с 07.02.2011) утратил силу.

*(29) Например, Приказ Комитета по спорту Правительства Хабаровского края от 30.11.2011 N 214 "Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности краевых государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении комитета по спорту Правительства Хабаровского края, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания".

*(30) Например, Приказ Министерства здравоохранения Республики Коми от 09.12.2010 N 12/340 "Об утверждении Порядка определения платы за выполнение бюджетными учреждениями Республики Коми работ (оказание услуг), относящихся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений Республики Коми, учредителем которых является Министерство здравоохранения Республики Коми, для граждан и юридических лиц".

*(31) Например, п. 6 Приказа Управления Алтайского края по образованию и делам молодежи от 25.08.2011 N 3061 "Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности краевого бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного государственного задания, а также в пределах установленного государственного задания в случаях, определенных федеральными законами".

*(32) Постановление Мэрии г. Архангельска от 29.09.2011 N 442 "Об утверждении Порядка определения платы для граждан и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности муниципального бюджетного учреждения муниципального образования "Город Архангельск".

*(33) Абзац 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

*(34) Пункт 14 ч. 1 ст. 251 НК РФ.

*(35) Часть 8 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях).

*(36) Часть 2 ст. 130 ГК РФ.

*(37) Абзац 1 ч. 13 ст. 9.2 и абз. 2 ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

*(38) Абзац 2 ч. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(39) Часть 14 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(40) Часть 8 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.

*(41) Часть 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.

*(42) Абзац 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

*(43) Абзац 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

*(44) Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" (вместе с Положением об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений).

*(45) Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

*(46) Указ Президента РФ от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ". Данный нормативный правовой акт утратил силу 01.01.2013 в связи с изданием Указа Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ", которым утвержден новый перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

*(47) Статьи 15 и 57 ТК РФ.

*(48) Пункт 9 ч. 2 ст. 32 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(49) См., например, Приказ МЧС РФ от 24.09.2008 N 563 "О Порядке утверждения штатных расписаний работников бюджетных и казенных учреждений МЧС России и гражданского персонала спасательных воинских формирований МЧС России".



*(50) Часть 1 ст. 78.1 БК РФ.


База данных защищена авторским правом ©refedu.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница