Проблемы правового регулирования труда и социального обеспечения



страница1/4
Дата27.06.2016
Размер0.56 Mb.
  1   2   3   4
Кодекс-info, N 9-10, 2004 год

Т.И.Акулина

ст. преподаватель С.-Петербургской

государственной педиатрической медицинской академии

С.М.Ковалевский

ст. преподаватель С.-Петербургской

государственной педиатрической медицинской академии

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

МЕДИЦИНСКИХ РАБОТНИКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА С МЕДИЦИНСКИМИ РАБОТНИКАМИ ПО НОВОМУ РОССИЙСКОМУ ТРУДОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРУДОВЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ МЕДИЦИНСКИМИ РАБОТНИКАМИ

Предпосылки нового российского законодательства, регулирующего труд медицинских работников
Российское здравоохранение, как и другие сферы социально-культурной жизни общества и государства, переживает сейчас далеко не самое лучшее время своего существования.
Данное утверждение полностью применимо и к такой стороне его жизни, как труд медицинских работников. Они составляют достаточно крупную общность в структуре занятого населения России: число врачей достигает 657 тысяч, а средних медицинских работников - 1,69 миллионов человек. Важность же их труда для общества не вызывает никаких сомнений, поскольку сферой его применения является обеспечение таких основополагающих конституционно закрепленных прав человека, как право на жизнь и право на охрану здоровья*.

________________

* Акулина Т.И. Правовое регулирование труда медицинских работников./Кодекс-info. 2001. N 6. С .51.

В эпоху СССР здравоохранение формировалось на основе существующих в эпоху СССР идеологических представлений о том, что повышение доступности, своевременности и качества медицинской помощи должно обеспечиваться увеличением количественных показателей: числа врачей, больничных коек, медицинских учреждений и т.д. Однако в отсутствие конкуренции государство практически не стремилось обеспечить доступность и качество медицинской помощи путем интенсивного развития, то есть не наращиванием новых мощностей, а повышением отдачи от имеющихся ресурсов.


Поскольку основным собственником средств производства было государство, то и государственный бюджет являлся практически единственным источником финансирования здравоохранения, однако в этом оно не обладало какой-либо определенной спецификой по сравнению с другими отраслями народного хозяйства в СССР. В определенный период вся эта система позволила улучшить охрану здоровья граждан, в частности добиться практически полного искоренения таких социально значимых заболеваний, как малярия, тиф и чума. Был также создан огромный организационный механизм: органы управления здравоохранением, сеть амбулаторно-поликлинических и стационарных медицинских учреждений, оздоровительных учреждений и др. Однако если даже в лучшие времена для советского государства здравоохранение финансировалось по остаточному принципу, то в конце 80-х - начале 90-х годов, когда все внимание государства было приковано к реформированию экономических отношений в обществе, оно практически было сведено к нулю.
Естественно, что такая ситуация, когда даже доходы врачей, не говоря уже о средних и младших медицинских работниках, не достигают прожиточного минимума, не создаются нормальные условия труда и отдыха, не способствует стимулированию медицинских работников к повышению своей квалификации, совершенствованию своих профессиональных знаний, следовательно, и качества оказания медицинской помощи населению. Хотя в юридической науке нередко высказывалось мнение о том, что действующее трудовое законодательство не учитывает специфику труда медицинских работников, теоретических исследований, посвященных вопросам правового регулирования труда медицинских работников, крайне мало. Что же касается нормативной базы, то, несмотря на принятие в конце 2001 года нового Трудового кодекса, где существует статья 350, посвященная особенностям правового регулирования труда медицинских работников, основной ее костяк составляют даже не указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, а подзаконные нормативные акты еще более низкого уровня - приказы Минтруда и Минздрава РФ и СССР, многие из которых действуют уже не один десяток лет.
Однако нельзя не отметить и положительные изменения, которые произошли к концу 90-х годов XX века, - введение новых форм организации и оплаты труда медицинских работников, расширение полномочий предприятий и учреждений в области регулирования заработной платы, появление наряду с государственной - частной и муниципальной систем здравоохранения с переложением на последнюю основного бремени выполнения Программы государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью. 28 июня 1991 года был принят Закон РФ "О медицинском страховании граждан в РФ", а в начале 1992 года на основании и во исполнение данного Закона был принят ряд подзаконных актов по реализации его положений.
Однако, по сути, данный способ организации здравоохранения практически не улучшил условия труда работников данной сферы народного хозяйства, так как закупка медицинского оборудования, капитальный и косметический ремонт зданий учреждений здравоохранения по-прежнему финансируются из бюджетов, которые в связи с ослаблением мощи государства теперь обладают более скромными, чем раньше, материальными ресурсами, которых по-прежнему недостаточно. Этим во многом объясняется снижение не только качества медицинской помощи, предоставляемой населению, но и снижение уровня профессиональной подготовки будущих врачей и средних медицинских работников, так как соответствующая материальная база уже приходит в негодность и не способствует даже получению ими всех базовых знаний по специальности, не говоря уже о повышении ими своей квалификации.
В качестве общей проблемы правового регулирования труда медицинских работников стоит отметить и неоднократно освещавшуюся в литературе проблему медленного реформирования нормативной базы, регулирующей здравоохранение вообще и труд медицинских работников в частности. В.И.Акопов указал, что в 1994 году доля законов, регулирующих здравоохранение, составляет всего 0,2% от числа принятых, что гораздо меньше, чем по другим отраслям социально-культурной сферы*. В конечном счете, недостаток законов компенсируется огромным числом нормативных актов, которые входят в противоречие с Конституцией и Трудовым кодексом РФ и нарушают элементарные права медицинских работников.

________________

* Акопов В.И. Юридические основы деятельности врача. М. 1997. С. 15.

Принятие нового Трудового кодекса РФ также не решило существенных проблем правового регулирования труда медицинских работников. Из содержания раздела "Правовое регулирование труда отдельных категорий работников" становится ясным, что законодатель не счел нужным принятие целой главы, которая урегулировала бы данные вопросы. Но даже статья 350 Трудового кодекса РФ "Особенности правового регулирования труда медицинских работников" содержит только нормы, касающиеся особенностей регулирования рабочего времени медицинских работников, которые также носят отсылочный характер. Между тем особенности регулирования труда медицинских работников настолько существенны по сравнению с другими категориями работников, что для их полноценного урегулирования требуется принятие не отдельной статьи или отдельного раздела, а целого Федерального закона "О профессиональном статусе медицинских работников".


Обратимся теперь к тем проблемам правового регулирования труда медицинских работников, которые существуют на сегодняшний день.


Основания и порядок возникновения трудовых правоотношений с медицинскими работниками
Реализацией права на труд является заключение трудового договора. В соответствии с п.2 ст.63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" медицинские и фармацевтические работники имеют право на работу по трудовому договору (контракту). Стоит отметить, что под медицинским работником Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан понимают не только лиц, работающих в сфере здравоохранения на основании трудового договора, но также и лиц, занимающихся частной медицинской практикой. Трудовой договор заключается между медицинским учреждением и медицинским работником. В отличие от общего правила, при определении рода деятельности врача явно недостаточно указать только его должность (ординатор, зав. отделением, глав. врач и т.д.). Необходимо также подчеркнуть и его узкую специальность (терапевт, рентгенолог, окулист, хирург и т.д.). Соглашение считается достигнутым только при договоренности по этим двум признакам, характеризующим функции врача.
Для большинства врачей достижение соглашения о приеме - поступлении на работу в конкретное лечебное учреждение по определенной специальности означает также возникновение у них дополнительных обязанностей. Так, например, помимо основной работы ординатор стационара в счет месячной нормы рабочего времени без дополнительной оплаты должен нести два дежурства; ординатор родильного дома - четыре; врач поликлиники - одно дежурство. Точно так же врач, поступивший на работу в поликлинику, обязан кроме лечебной работы, вести санитарно-просветительскую и другую профилактическую работу. Самим фактом указания на должность медицинского работника определяется и круг его обязанностей, в том числе и дополнительных. Поэтому соглашение о трудовой функции может не содержать указание на выполнение медицинским работником различных дополнительных обязанностей.
Также при заключении трудового договора необходимо конкретизировать структурное подразделение медицинского учреждения, так как подобная конкретизация в договоре зачастую связана с выполнением трудовой функции и изменениями в условиях труда (например, в продолжительности рабочего дня, длительности отпуска). Кроме вышеназванных условий приема на работу, к большинству медицинских работников предъявляется и такое требование, как обязательность медицинских обследований. На практике, заключая трудовой договор, администрация учреждений не всегда соблюдает данное требование даже в том случае, когда оно прямо предусмотрено законодательством. Это выражается в том, что администрация либо не всегда создает условия для проведения осмотра (хотя в ее обязанности входит создавать для этого случая специальную комиссию по освидетельствованию медицинского работника, а также оплачивать произведенные в связи с этим расходы), либо вообще пренебрегает этим требованием, считая его необязательным.
А между тем несоблюдение данного требования нередко отражается на качестве исполнения должностных обязанностей, а иногда делает исполнение последних невозможным по состоянию здоровья работника. А ведь содержание прав и обязанностей медицинских работников как субъектов трудового договора находится в зависимости от состояния их здоровья. Необходимость проведения медицинских осмотров объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, спецификой деятельности медицинских работников. Их работа всегда связана с такими нематериальными благами, как жизнь и здоровье человека. Такие заболевания, как наркомания, шизофрения, алкоголизм, несовместимы с медицинской деятельностью. Иногда их бывает трудно выявить при первичном медицинском осмотре.
Нередко болезнь имеет скрытое течение. На такой стадии ее бывает трудно выявить, а между тем врач, больной шизофренией, может нанести значительный вред больному, назначив ему, например, неправильную дозу лекарства. Также и хирург, страдающий алкоголизмом, возможно не в состоянии будет сделать операцию, поскольку данному заболеванию обычно свойственны дрожание рук, головокружение, частичное нарушение координации движений. Поэтому для медицинских работников необходимы не только первичные медицинские осмотры при приеме на работу, но и последующие ежегодные медицинские освидетельствования.
Второй основной причиной проведения медицинских осмотров является обеспечение интересов общественной гигиены и санитарии и предотвращение инфекционных заболеваний. Врач, лечащий больного, должен, прежде всего, быть здоров сам, дабы не нанести еще больший вред своему пациенту. Некоторые же категории медицинских работников проходят обязательные медицинские осмотры при поступлении на работу в интересах охраны их труда. Такому осмотру подвергаются лица, поступающие на работу в рентгеновские кабинеты, лаборатории, в которых применяются токи УВЧ и радиоактивные вещества, оказывающие вредное воздействие на организм. Если в результате осмотра будет установлено, что данное лицо не может без ущерба для своего здоровья выполнять определенную работу или что пребывание его на работе противоречит интересам общественной санитарии и гигиены, то прием его на работу не допускается.
В соответствии со ст.63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" медицинские и фармацевтические работники имеют право на первоочередное получение жилых помещений, а врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. Следовательно, дополнительным условием при заключении трудового договора может выступать условие о предоставлении жилой площади.
Но на практике такое условие едва ли исполняется. Проблема жилья на сегодняшний день продолжает оставаться острой. Ожидание получения жилых помещений порой растягивается на десятки лет, а приобрести жилье полностью на собственные деньги, как правило, медицинские работники не имеют возможности из-за низкой заработной платы (особенно, если это врачи, работающие в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения).
В отличие от всех других работников, для врачей и среднего медицинского персонала наличие диплома по специальности является обязательным. Его отсутствие является грубейшим нарушением статьи 54 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, согласно которой правом на занятие медицинской деятельностью обладают лица, имеющие диплом по избранной специальности. Однако в отличие от врачей, в отношении средних медицинских работников законодатель делает исключение - до работы на указанных должностях могут быть допущены лица, не имеющие законченного высшего медицинского образования после прохождения ими в конце 3-го курса сестринской практики. Данное исключение связано с тем, что уровень оплаты труда среднего медицинского персонала гораздо ниже, чем у врачей, и потому остро ощущается нехватка кадров по данным специальностям. Однако стоит отметить, что уровень работоспособности студентов высших медицинских учебных заведений гораздо ниже.
Огромной проблемой является взаимное признание иностранных дипломов по специальностям медицинских работников в России и дипломов российских медицинских высших и средних учебных заведений за рубежом, особенно в отношении стран - участниц Содружества Независимых Государств (СНГ). Несмотря на то, что медицинское образование в России и других странах СНГ практически идентично вследствие наличия в прошлом общей советской школы подготовки медицинских работников, выпускники медицинских высших и средних учебных заведений стран-участниц СНГ находятся в таком же положении, как и их "коллеги" из стран дальнего зарубежья.
На наш взгляд, данное положение не соответствует целям и задачам СНГ как конфедерации, которая должна обеспечивать согласованную политику стран-участниц во всех сферах взаимоотношений между странами, входящими в ее состав. Поэтому считается целесообразным заключение международного соглашения в рамках СНГ, которое бы устанавливало упрощенную процедуру взаимного признания дипломов, рассмотрения заявлений обратившихся и проведения проверочных испытаний, тем более что его существование предусмотрено статьей 54 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Прием на работу медицинских работников в настоящее время осуществляется только по их желанию, так как действовавшая много лет система распределения выпускников медицинских высших и средних медицинских учреждений на работу была отменена Законом РФ "Об образовании", Законом РФ "О высшем и послевузовском образовании". Если в отношении других видов профессий это признано правильным, то в отношении профессий работников сферы здравоохранения этот шаг законодателя следует признать абсолютно неверным.
В настоящее время в сфере здравоохранения сложилась ситуация, при которой в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения, особенно тех, которые расположены в поселках городского типа и в сельской местности, ощущается нехватка медицинского персонала. Это напрямую создает угрозу таким основополагающим правам человека, как право на жизнь и здоровье. Любопытным в этой ситуации кажется то, что медицинские высшие и средние образовательные учреждения выпускают гораздо больше дипломированных специалистов, чем это было во времена Союза ССР, и на этом фоне медицинские учреждения ощущают нехватку персонала при том, что эти дипломированные специалисты стоят на учете в органах занятости населения. Почему же сложилась такая ситуация? Ответ на этот вопрос стоит искать в психологии будущих врачей и медицинских сестер: в условиях экономических преобразований условия труда медицинских работников заметно ухудшились, равно как и оплата их нелегкого труда в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Нельзя не отметить, что причиной сложившейся ситуации как раз является желание практически всех дипломированных специалистов работать в учреждениях частной системы здравоохранения при том, что низкие доходы большинства населения РФ не позволяют оплачивать дорогостоящие услуги, оказываемые в данной системе здравоохранения.
Поэтому, на наш взгляд, законодателю стоит задуматься о восстановлении норм об обязательном распределении выпускников высших медицинских учебных заведений в соответствии с потребностями государственной и муниципальной систем здравоохранения при одновременном повышении уровня гарантий трудовых прав медицинских работников.
Теперь перейдем к исследованию правовых проблем труда медицинских работников по совместительству. В отличие от многих других категорий работников (к примеру, педагогических работников), здесь большее распространение получило не внешнее (у другого работодателя), а внутреннее совместительство, являющееся, по существу, скрытой формой привлечения медицинских работников к выполнению сверхурочных работ. Если раньше труд по совместительству регулировался в основном подзаконными нормативными актами, то в настоящее время ему посвящена целая глава нового Трудового кодекса РФ. Статья 282 Трудового кодекса РФ понимает под совместительством выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы. При этом законодатель не уточнил, что он понимает под местоимением "другой", а потому данное понятие может быть растолковано как замещение оплачиваемой должности по другой специальности, так и замещение вакантной должности по основной специальности. Существует также проблема предоставления гарантий медицинским работникам по совместительству, например по оплате периода временной нетрудоспособности, поскольку статьей 287 Трудового кодекса РФ предоставление данной гарантии предусмотрено по месту работы по совместительству, а не по основному месту работы.
Работа по совместительству в учреждениях здравоохранения вызывается, во-первых, недостатком тех или иных категорий медицинских и фармацевтических работников. В данном случае речь идет о лечебных учреждениях государственной системы здравоохранения. Из-за низкого заработка на сегодняшний день вынуждены увольняться блестящие специалисты - хирурги, эндокринологи, лор-врачи и т.д. Условия труда, в которых они работают, большая ежедневная нагрузка - все это должно подлежать высокой оплате. Но в настоящий момент заработок медицинского работника в государственном лечебном учреждении абсолютно не соответствует его личному трудовому вкладу, что не создает у него заинтересованности в оказании качественной медицинской помощи.
Работа по совместительству вызывается также и спецификой организации медицинского обслуживания, в силу которой для оказания того или иного вида помощи в учреждениях здравоохранения достаточно иметь в штате не целую должность, а половину должности соответствующего специалиста из числа врачебного или среднего медицинского персонала. Младшему медицинскому персоналу работа по совместительству в учреждениях здравоохранения и социального обеспечения разрешается в пределах месячной нормы рабочего времени.
В отдельных районах, где имеется недостаток врачей, допускается работа врачей по совместительству в учреждениях здравоохранения и социального обеспечения в пределах месячной нормы рабочего времени по соответствующей должности. Следует отметить, что предоставление работы по совместительству медперсоналу в нескольких учреждениях и до двух ставок приводит к переутомлению медицинских работников, нередко снижает качество их труда. В связи с этим некоторые авторы полагают, что следует повысить оплату труда совместителей в зависимости от сложности и интенсивности труда в конкретном учреждении, структурном подразделении.


Правовое регулирование переводов
Перевод медицинских работников с одной работы на другую производится с соблюдением общих правил, установленных законодательством о труде. Во всех случаях перевод на другую постоянную работу допускается только с согласия работника. Независимо от согласия работника возможен лишь временный перевод в силу производственной необходимости, в случае простоя либо в порядке дисциплинарного взыскания.
Для того чтобы отличить перевод на другую работу от перемещения на другое рабочее место, надо в каждом конкретном случае определять, имеет ли место другая работа.
Под переводом медицинских работников на другую постоянную работу необходимо понимать следующее.
1. Перемещение медицинского работника с работы по одной специальности на работу по иной специальности. Если все же специальность не меняется, необходимо учитывать признак, относящийся к должности работника.
Например, врач по специальности терапевт может занимать существенно отличающиеся должности - такие, как врача-терапевта, врача-участкового терапевта, врача-участкового терапевта цехового врачебного участка, врача-терапевта подросткового. Если врача-терапевта освобождают от одной из этих должностей и назначают на другую, следует считать, что имеет место перевод на другую постоянную работу, так как с этим связано изменение характера и содержание его трудовых обязанностей и, как правило, условий труда. Новый Трудовой кодекс в этом плане еще больше запутал ситуацию, поскольку норма, касающаяся возможности перемещения медицинских работников без их согласия на другую работу (статья 72 Трудового кодекса РФ), фактически не может применяться из-за существования другой нормы (статья 57 Трудового кодекса РФ), так как там в качестве существенного условия трудового договора, указано место работы. При этом, с нашей точки зрения, применительно к медицинским работникам его понятие должно быть максимально конкретизировано, так как вследствие этого меняются существенные условия труда медицинского работника (в особенности, это касается врача).
2. Изменение объема работы.
Например, врач-хирург работает на полную ставку, но в связи с сокращением объема ему поручается та же работа, но на 0,75 ставки. Однако данный случай перевода медицинского работника на другую работу нельзя рассматривать всегда в отрыве от первого, поскольку разные участки работы даже по одной специальности предполагают разные заботы со стороны медицинского работника, и потому объем и характер работы существенно меняются. К сожалению, приходится констатировать тот факт, что этот вопрос не нашел отражения в нынешнем законодательстве.
3. Перемещение из одного медицинского учреждения в другое, хотя и входящего в одну и ту же систему, или из одной местности в другую, даже вместе с медицинским учреждением.
На практике нередко возникают трудовые споры, связанные с переводом врачей из одного лечебно-профилактического учреждения в другое, подчиненное одному рай(гор)здравотделу. Такие споры вызывались тем, что эти учреждения рассматривались как составные части данной организации - рай(гор)здравотдела, перевод в пределах которой является перемещением с одного рабочего места на другое и может последовать вне зависимости от желания работника. Эта точка зрения является неправильной, и была отвергнута судебной практикой. Перевод медицинского работника с лечебной работы на работу, соответствующую его опыту и квалификации, но не связанную с лечением больных, может иметь место, например, при назначении заведующего отделением, в котором он помимо выполнения обязанностей по заведованию отделением выполняет работу врача в объеме пятидесяти процентов в пределах своего рабочего дня (рабочей смены), на ту же должность в отделение, где он должны выполнять только обязанности по заведованию и наоборот.
Перевод на другую временную работу в случае производственной необходимости обусловлен, как правило, необходимостью эффективной борьбы с острыми инфекционными заболеваниями. В этот период администрация медицинских учреждений поручает работу участкового врача другим специалистам (например, врачу-физиотерапевту). В этих случаях перевод врачей и медицинских сестер в поликлиниках не всегда оформляется приказом, а между тем администрации предоставлено право вносить временные изменения в штатные расписания, вводя дополнительные должности участковых врачей и медицинских сестер и временно переводить на них специалистов других профилей. Аналогично вопрос решается и в больницах. Временный перевод в случае простоя, как правило, не применяется в учреждениях здравоохранения из-за особенностей характера труда медицинских работников. Однако простой может иметь место, например, при неисправности аппаратуры. В этом случае врач временно исполняет другие обязанности, соответствующие его специальности.

  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©refedu.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница