Управления в секторе высшего образования



страница1/14
Дата29.04.2016
Размер1.04 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14
Всемирный банк

Система управления в секторе высшего образования:

сравнительный анализ и возможные варианты стратегии для Российской Федерации
Аналитическая записка

Январь 2004



Оглавление


Оглавление 2

Введение 4

1. Международный опыт модернизации управления в сфере высшего образования - основные тенденции 7

1.1. Изменения в принципиальном устройстве системы управления 7

1.1.1. Основные модели 7

1.1.2. Позиция университетов в условиях изменения полномочий центрального ведомства 10

1.1.3 Вывод 11

1.2 Финансирование и финансовое управление 12

1.2.1 Распределение средств 12

1.2.2 Финансовое управление в вузах и внешний контроль 13

1.3 Внутривузовское управление 16

1.3.1 «Разделение властей» как основной принцип внутривузовского управления в условиях автономии 16

1.3.2 Основные фонды и собственные фонды университетов (endowments) 18

1.3.3 Структура, размер и членский состав Совета вуза 21

1.3.4 Ректор 22

1.4. Базовые модели организации и управления в высшем образовании 24

2. Варианты стратегии для модернизации управления высшим образованием в Российской Федерации. 26

2.1. Национальная стратегия развития высшего образования 26

2.2. Организация системы высшего образования и модернизация управления 29

2.2.1 Управление системой 29

2.2.2. Правовой статус университетов 32

2.3. Модели управления университетами 34

2.4. Финансовые аспекты модернизации управления 36

2.4.1. Доведение государственных финансовых средств до университетов 36

2.4.2. Управление финансовыми средствами на институциональном уровне и проблемы подотчетности 37

2.5. Дополнительные полномочия университетов 38

2.6. Подотчетность (ответственность) университетов перед государством 40

2.7. Заключение - вопросы реализации предлагаемых изменений 40

Приложения 42

Приложение I. Функции органов-посредников 42

Приложение II. Возможное распределение основных функций управления системой управления высшего образования 45

Приложение III. Типичное соотношение сфер регулирования между национальным законодательством, уставами и правилами вузов 46

Приложение IV. Различные механизмы государственного финансирования высшего образования, применяемые в разных странах 49

Приложение V. Степень автономии вузов в 12 странах-членах ОЭСР 50

Приложение VI. Характеристики Управляющих/Руководящих советов вузов в некоторых странах 51

Приложение VII. Инициативы в области реформирования системы высшего образования некоторых стран 55

Приложение VIII. Комментарии к проекту Федерального закона «О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях» 63

Приложение IX. Международный опыт осуществления институциональных реформ 65




Введение1

Настоящая аналитическая записка подготовлена группой специалистов Всемирного банка2 по предложению Центра стратегических разработок3. Первоначально авторы планировали рассмотреть лишь вопрос правового статуса высшего учебных заведений в сравнительной перспективе. Однако логика работы потребовала выстраивания более широкого контекста, обсуждения всего комплекса вопросов, связанных как с управлением всей системой высшего образования, так и с вопросами управления отдельными институтами высшего образования. Среди этих вопросов: система управления на федеральном уровне, выработка национальной стратегии развития высшего образования, система финансирования высшего образования и организация бюджетного процесса на уровне вуза, структура управления на уровне вуза и правовой статус вузов по сравнению с другими государственными учреждениями.


Конечно, целостный анализ процессов развития системы высшего образования требует систематического рассмотрения и другого комплекса вопросов, среди которых организация сети высших учебных заведений, альтернативные источники финансирования, структура и содержание образовательных программ. Эти вопросы заслуживают специального рассмотрения в последующих аналитических работах.
Однако выбор темы «управление» в качестве одной из первых для анализа не случаен. Вопросы управления и организации являются ключевыми для структурной перестройки системы высшего образования. При этом надо признать, что за относительно короткое время Россия прошла огромный путь реформирования высшего образования. Системы управления и финансирования образования кардинально изменились. Огромную роль в этом процессе сыграли Министерство образования и ряд ведущих университетов, которые вывели свои внутривузовские системы управления на мировой уровень по многим параметрам. В течение переходного периода структура управления российскими вузами была адекватна задачам выживания и сохранения научно-образовательного потенциала. Вместе с тем, очевидно, что в условиях устойчивого социально-экономического развития России, в условиях развитии экономики, основанной на знаниях, важна дальнейшая модернизация управления, затрагивающая не только сравнительно небольшую группу вузов, но всю систему высшего образования.
Необходимо сказать несколько слов об основном содержании записки и о той главной трудности, с которой столкнулись авторы. Речь идет о невозможности адекватно перевести некоторые термины с английского на русский язык. Эта трудность не столько терминологическая, сколько содержательная. Отсутствуют (или не закрепились) не столько слова, сколько некоторые фрагменты реальности, к которым относятся эти термины. Это обстоятельство, а также историческая память российского образования мешает по-новому посмотреть на два базовых термина, ключевых для данного текста. Речь идет о словах «государственный» и «управление». В английском языке и в реальности большинства развитых стран эти термины как бы раздваиваются, демонстрируя зрелость соответствующих социально-экономических структур и важнейшие социально-культурные различения, закрепившиеся и в профессиональном сообществе, и в общественном сознании.
Применительно к слову «государственный» речь идет о различении “state” и “public”. Оно отражает различие между институтами, которые являются частью государственной машины и функционируют в жесткой вертикали исполнительной власти, и институтами, которые учреждены государством (каковое в значительной степени их и финансирует), но при этом функционируют с большой степенью самостоятельности под государственно-общественным контролем. Если ярким примером государственного института (state) является тюрьма или армия, то в российской реальности в некоторой степени примером “public” институтов могут быть учреждаемые государственными ведомствами, некоммерческие организации (например, Центр стратегических разработок или Национальный фонд подготовки кадров). Для таких организаций характерна большая гибкость, высокая прозрачность, коллегиальность в управлении и ориентация на потребителя. Фактически значительная часть аналитической записки будет посвящена тому, как из государственных учреждений (state) можно делать государственно-общественные организации (public), как это и происходит во всем мире. Именно поэтому в данной аналитической записке основное внимание уделяется институтам, учреждаемым государством. В ней не рассматривается место негосударственных вузов в организации секторы высшего образования.
Второе важное понятийное уточнение связано с отличием «governance» и «management» На уровне терминов оно иногда трактуется как различение между управлением (governance) и руководством (management). Важнее, пожалуй, рассмотреть это различение на уровне смыслов. Оно базируется на том, что управление любым институтом реализуется в двух базовых функциях. Одна из них связана с построением регулирующей (нормативной и стратегической) рамки деятельности, в центре которой стоит определение ясных взаимоотношений института с собственником (учредителем) и механизмов достижения уставных целей. Другая функция связана с организацией самой деятельности (то, что называется «оперативное руководство»). Сегодня большинство социальных и экономических институтов в странах с гражданским обществом и рыночной экономикой управляется на основе разделения этих функций. В России, где различение между исполнительной и законодательной ветвями власти фактически отсутствовало в течение десятилетий, трудно представить себе государственную структуру, основанную не на принципе единоначалия, а на принципе разделения функций управления и на принципе общественно-государственного контроля за администраторами. В то же время господствующей международной тенденцией стала трансформация вузов из жестко иерархических замкнутых структур, являющихся частью государственной машины, в открытые и динамичные институты, действующие на основе принципа разделения функций управления, Эта трансформация является второй главной темой настоящей аналитической записки.
Таким образом, задача данной аналитической записки заключается в том, чтобы обсудить, какие преимущества может получить государство от принятия новых моделей государственного регулирования и управления в системе высшей школы и с их помощью значительно повысить качество подготовки специалистов.
В самом кратком виде логику решения этой задачи в данной Аналитической записке можно изложить в виде следующей последовательности утверждений:

- современное общественно-экономическое устройство требует повышения автономии высших учебных заведений;

- система высшего образования, состоящая из автономных институций, требует более гибкого управления на национальном уровне, усиления стратегической функции министерства образования;

- автономное высшее учебное заведение должно управляться на основе принципов подотчетности, открытости и разделения нормативно-стратегической и оперативной функций управления.


Еще одно терминологическое замечание. На протяжении всего текста слова «высшие учебные заведения», «институты высшего образования», «вузы», «университеты» употребляются как синонимы.
Структура представленной аналитической записки отражает двойную задачу: проанализировать международные тенденции и лучший опыт в области управления высшим образованием, а также предложить варианты стратегии для модернизации управления высшим образованием в Российской Федерации. Поэтому в первом разделе обсуждается опыт различных стран в деле реформирования высшего образования. Как правило, речь идет о странах ОЭСР (которые называют также развитыми странами). Надо отметить, что именно их опыт стал основой реформ высшего образования в странах Восточной и Центральной Европы. В этом разделе сделана попытка не только представить опыт отдельных стран, но и обобщить его, определив некоторые господствующие тенденции. Этот опыт является исключительно поучительным и заслуживает специального рассмотрения при планировании процесса реализации новых для постсоветского образования моделей управления.
Во втором разделе аналитической записки обсуждаются практические варианты действий в рамках модернизации российского высшего образования с учетом приведенного в первом разделе международного опыта. Ряд рекомендаций дан в довольно общем виде. Более конкретные и развернутые рекомендации могут быть представлены лишь на основе точного анализа нынешнего состояния управления высшим образованием.
В заключительном разделе аналитической записки – в приложениях - приведены данные, на основе которых проведен сравнительный анализ международного опыта, а также комментарии к проекту закона о специализированных государственных некоммерческих организациях, сделанные на основе указанного международного опыта.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14


База данных защищена авторским правом ©refedu.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница