Закона РФ «Об образовании» официально закрепилось словосочетание «качество образования»



Скачать 184.18 Kb.
Дата30.04.2016
Размер184.18 Kb.
Качество образования: подлинный смысл и бессмысленные процедуры
А. Кац, доцент Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования
С введением в действие Закона РФ «Об образовании» официально закрепилось словосочетание «качество образования». Это понятие, включая его различные вариации, используется в тексте закона более десятка раз. Ответственность за него возложена на образовательные учреждения (ст. 32, п. 3, пп. 2), а контроль призваны осуществлять государственные и местные органы управления и государственная аттестационная служба. Учебные заведения в принципе готовы работать над этой проблемой и решать ее в меру своих возможностей, а уж все контролирующие организации и подавно горазды контролировать все и вся, тем более что этого требует от них закон. Но беда в том, что само понятие «качество образования» законодательно не определено, да и педагогическая наука также пока не пришла к единому мнению о том, что это такое и как надо правильно понимать данный термин.
В этих условиях практики поставлены в трудное положение: термин активно используется в законе и, следовательно, по этому поводу что-то нужно предпринимать, но что конкретно надо при этом делать, не ясно. Непонятно даже, относится ли этот термин только к подготовке выпускников или его значение гораздо шире. Конечно, на бытовом уровне все в той или иной мере представляют, что это такое. А вот единого, официально принятого, то есть нормативно закрепленного понятия до сих пор нет.

Как всегда в трудных случаях, на помощь практикам приходит наука. Она сразу зрит в корень, точнее, в словарь. Первый попавшийся словарь оказался философским, и понятие, соответственно, философское. Оказывается, «качество есть существенная определенность предмета, в силу которой он является данным, а не иным предметом и отличается от др. предметов»*. Так же выяснилось, что образование есть образование и ничто другое. Все это ничего не добавило к имеющимся знаниям о школьном качестве, а практиков никоим образом не настроило на какую-либо деятельность.

Поскольку научная мысль не стоит на месте, то она докопалась и до узкого понятия термина «качество», которое оказалось равнозначно понятию «свойство». В основном на этом и успокоились, признав под качеством образования его единственное свойство - успешность обучения, с которым всем понятно что делать - его, конечно, надо измерять. Все это подвело научную базу под необходимость измерения результатов обучения, которые и без того всегда осуществлялись. Хотя по закону текущий контроль успешности - компетенция образовательного учреждения, но, мотивируя тем, что о качестве должны заботиться и органы управления всех уровней, они все и занялись непосредственным контролем. Правда, в определенный момент заметили, что, сколько ни измеряй это самое качество, его результативные показатели, ну, например, такой, как функциональная грамотность, остаются на одном и том же уровне, а иногда даже ухудшаются. По-видимому, выбранное научное определение оказалось недостаточным, и практика, последовавшая за ним, не дала положительного эффекта.
Меры соответствия заранее установленным требованиям

Представляется более перспективным рассматривать качество образования не с точки зрения философских воззрений, которые не содержат никаких позывов к действию, а как экономическую категорию, что позволяет приблизиться к решению вопроса: что же делать всем практикам, включая педагогов и управленцев? Самое простое определение выглядит следующим образом: качество образования - это мера соответствия образования заранее установленным требованиям. В научных разработках рекомендуется применять более строгую формулировку: совокупность свойств образования, обусловливающих его способность удовлетворять определенные потребности гражданина, общества, государства в соответствии с назначением этого образования.

Из определения вытекает, что потребности гражданина, общества, государства должны быть изучены, определены и выражены в виде требований к качеству образования. И именно с этими требованиями (заранее установленными) следует сравнивать соответствующие качественные показатели образовательной деятельности как конкретного образовательного учреждения, так и системы образования муниципалитета, субъекта Федерации, всей страны. Таким, как нам представляется, должен быть официальный способ измерения и оценки. К сожалению, ни наука, ни практика в своем большинстве не взяли на вооружение данное определение или, не вникнув глубоко в его смысл, остановились на привычных бесконечных замерах текущей успеваемости обучающихся, именно это и называя изучением качества. При этом традиционная практика такова. Сначала производятся измерения. Потом, опираясь на экспертную оценку, точнее, на мнение какого-либо специалиста (эксперт это, как известно, такой же специалист, как и вы, но только из другого учреждения), делается вывод, что качество образования очень плохое, плохое или не совсем хорошее. То есть всегда, за очень редким исключением, находится на недостаточном уровне. Иначе и быть не может, так как что это за эксперт, который не может обнаружить недостатки. Далее предлагается исправить ошибки и добиться достаточного уровня. Однако где этот достаточный уровень, при достижении которого хотя бы не будут ругать за это самое качество, ни один эксперт достоверно определить не может. А не может потому, что требования к качеству образования не конкретизированы, не сформулированы и официально в формализованном виде не предъявлены. И все, что предлагается экспертами - это всего лишь благие намерения. А вымощенная ими дорога известно куда ведет.

Опять возникает вопрос: что же все-таки нужно делать? Наука снова кое-что придумала. А именно: к словосочетанию «качество образования» добавила ставшее сразу модным словечко «мониторинг». То есть к неизученному и непонятному добавили еще более непонятное. После многомесячных безрезультатных дискуссий о том, что же оно все-таки обозначает, это загадочное, но, видимо, всем очень нужное слово «мониторинг», опять пришлось обратиться к словарям. И тут выяснилось, что это всего-навсего слежение за каким-либо объектом. По крайней мере, такое объяснение дается в словарях по природопользованию и экологии. В других расшифровка этого понятия либо совсем отсутствует, либо дается ссылка на все те же экологические словари.

И началось это самое «слежение». Точнее, продолжилось, потому что никогда не прекращалось. Ведь когда разобрались, то оказалось, что это нечто иное, как все тот же контроль знаний обучающихся плюс статистика на любой вкус.

Ну а все-таки должен ли мониторинг отличаться от обычных замеров и сбора данных по успеваемости? Конечно, должен. Да и отличается. И отличие это состоит не только в том, что он осуществляется на постоянной основе (статистические данные всегда собирались постепенно), и не только в том, что на основе собранной статистики создаются базы данных и используется для этих целей компьютерная техника. А дело в том, что мониторинг - это слежение за поведением объектов до и после управляющего воздействия, осуществляемое с помощью комплекса статистических и аналитических оценочных показателей, достаточных для оценки результатов и условий управления. Сложно? Конечно, сложно. Но зато понятно, что объектом слежения должны быть не отдельные показатели, например, средний балл успеваемости класса (сравните со средней температурой по больнице), а, например, класс как совокупность учеников, успешно и не очень успешно осваивающих образовательную программу. Понятно, что объектом слежения в ходе мониторинга качества образования могут и должны выступать и сам ученик со всей гаммой его успехов и неуспехов в обучении, и образовательное учреждение со всем комплексом установленных для него показателей, характеризующих качество образования, и система образования города, района, области и т.п. И каждый объект должен иметь свои показатели, отличные от внутришкольных. Например, нельзя признать качественной систему образования какого-либо муниципалитета даже при больших достижениях обучающихся в олимпиадах, значительном проценте поступающих в вузы, если какая-то часть детей, проживающих на данной территории, вообще не учится. А указанными достижениями пусть гордятся образовательные учреждения. И то при условии, если они добились этих успехов без нанесения вреда здоровью школьников, без необоснованного отсева отстающих (тоже показатель качества образования), не за счет пониженного внимания к другим обучающимся и т. п.

Из сказанного видно, что настоящий мониторинг качества образования дело непростое, хлопотное, требующее создания его на всех уровнях управления. И, конечно, вряд ли осуществимое без соответствующего научного сопровождения, без разработки критериальной базы, без пересмотра и приведения в соответствие с законом функционала работников управления образованием всех уровней и, наконец, без создания материальной базы для сбора и обработки информации. По крайней мере, современное экономическое состояние образования вкупе с преобладающим консерватизмом работников управления делает введение такого мониторинга делом очень проблематичным.

Видимо, понимая это, многие практики и научные работники, вначале рьяно взявшиеся с разных сторон за мониторинг, потихоньку отошли от него или, сделав необходимые для таких случаев научные обоснования, опять энергично занялись привычным контролем успешности обучения, именно это и называя мониторингом. Опять бесконечные контрольные работы, диктанты, тесты и т. п. Опять все сошлось на ученике как на основном источнике неудач в неравной битве за качество. Жизнь давно доказала, что такой «мониторинг» мало сказывается на реальном улучшении дел. Но в целом разговоры вокруг него все же принесли определенную пользу. По крайней мере, в их ходе был поставлен вопрос: зачем нужны все эти контрольные действия, пронизывающие насквозь всю систему образования? И даже, наконец-то, был получен ответ. Страшно подумать, но оказалось, что все контрольные процедуры, связанные с замерами качества образования, нужны для управления этим самым качеством.

Идея оказалась для науки столь модной и плодотворной, что так же, как и в случае с мониторингом, на эту тему довольно быстро были выпущены умные толстые книги. В них сообщалось, что нужно продолжать заниматься определением миссии, целеполаганием, рефлексией, развитием субъектов и объектов управления и т.д., но теперь уже с точки зрения управления качеством. Усомниться в необходимости этого ну никак нельзя. Но все-таки следует признать, что если даже перевести все эти термины на русский язык и (или) сделать их более благозвучными, то даже в таком виде они все равно не будут иметь прямого отношения к качеству образования.
Опираясь на экономический смысл

Если опять же опираться на экономический смысл понятия, то управление качеством образования представляет собой целенаправленное воздействие на объект управления с помощью экономических и правовых рычагов для получения требуемых значений качественных показателей. Схема управления любыми хозяйственными объектами и экономическими явлениями описана во всех зарубежных и отечественных учебниках. Во главе этой схемы стоит план, который наряду с результативными показателями планируемой деятельности определяет необходимое ресурсное обеспечение. К ресурсам, необходимым для запуска и поддержания процесса производства или иного процесса, связанного с достижением планируемых целей, относятся финансовые, материально-технические, кадровые, а также информационные, технологические и иные нормативные ресурсы. Важнейшим элементом схемы управления является контроль. Контроль, как правило, осуществляется как за результатом деятельности, так и за процессом. Результаты контроля анализируются, сравниваются с плановыми показателями, и на этом основании осуществляется корректировка процесса с помощью изменения ресурсного обеспечения. При необходимости корректировке подвергается и план.

Примером построения системы управления качеством образования на государственном уровне может служить такая схема. (Аналогичные схемы можно построить и для образовательного учреждения, и для муниципального уровня управления. При этом блоки «Требования к качеству образования», «Образовательный процесс», «Результаты» останутся в том же виде, изменится лишь их содержание. В блоке «Контроль» изменится набор видов контроля. Вид блока «Ресурсы» не изменится, но изменится возможность их использования и степень влияния на образовательный процесс.)

Так как в системе управления качеством образования применять понятие «план» неуместно, то вместо него следует использовать понятие «требования к качеству образования». Они должны быть представлены в виде заранее установленных конкретных показателей, в соответствии с которыми и осуществляется процесс образования. Наука об управлении часто говорит об эффективности способа управления по конечному результату. В образовании от этого тоже отказаться нельзя. Но и нельзя забывать, что образование - это сфера оказания услуг. Поэтому управление только по конечному результату здесь не может иметь места, так как для большинства образовательных услуг процесс их оказания совпадает по времени и пространству с процессом «потребления». И для потребителей важен не только конечный результат, выражающийся в показателях качества подготовки выпускников, но и комфортные, безопасные условия самого процесса. Поэтому требования, в том числе нормативные, устанавливаются как к конечному результату, так и к процессу оказания услуг, который измеряется не часами, не сутками, а годами.



Качественные показатели образовательного процесса прямо зависят от его ресурсного обеспечения. Кроме традиционных видов ресурсов (финансовых, материально-технических, кадровых), особое место занимают научно-методическое и правовое обеспечение, так как от них в большей степени, чем в других отраслях, зависят качественные показатели результата и процесса образования.

Еще один необходимый и важнейший элемент схемы управления - контроль. Закон РФ «Об образовании» выделяет четыре вида государственного контроля качества образования: лицензирование образовательной деятельности; аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений; инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием; итоговая аттестация выпускников.

В соответствии с приведенной выше схемой результаты контроля должны быть проанализированы, обобщены. На их основе принимаются целенаправленные управленческие решения, суть которых заключается в изменении ресурсного обеспечения. При этом ресурсы выступают как рычаги, с помощью которых (например, с помощью увеличения финансирования, совершенствования материально-технической базы, содействия росту квалификации кадров, совершенствования научно-методического обеспечения, улучшения качества правовой базы), происходит управленческое воздействие на процесс предоставления образовательных услуг, а через него и на результат.

В условиях недостаточности ресурсов возможно и принятие решения о корректировке требований к качеству образования в сторону их снижения. При этом эффективность принятия решений по использованию рычагов управления будет намного выше, если будет осуществляться в режиме мониторинга.

Так должно быть, если серьезно заниматься повышением качества образования. Но что же мы имеем сегодня в реальности?
Что мы имеем сегодня?

Требования к качеству образования реально существуют. Только уж в очень обобщенном виде. Например, их можно найти в Конституции Российской Федерации, Законе РФ «Об образовании» и других нормативных правовых актах. Но представлены они таким образом, что не только использовать их в управлении, но и отыскать там довольно трудно. Нормативные же правовые документы, которые должны содержать конкретные показатели качества образования, например, государственные образовательные стандарты, еще не приняты.

Ресурсное обеспечение. Финансовые ресурсы - скудные, но имеются. Материально-техническая база тоже имеется. Правда, ветшает и почти не восстанавливается.

Трудовые ресурсы за годы становления рыночной экономики понесли существенные потери. Но действуют благодаря ранее накопленному и до конца не растраченному потенциалу, выражающемуся в энтузиазме и повышенном чувстве ответственности работников образования.

Научно-методическое обеспечение имеется, и даже есть мнение, что по отдельным направлениям оно избыточно. Но вероятнее всего, эти ресурсы просто не систематизированы, не упорядочены, что не позволяет задействовать их в полной мере.

Правовая база образования недостаточна, содержит много противоречий, а в ряде случаев просто нежизненна. Из-за этого есть трудности в ее использовании, но все-таки она есть и действует.

Образовательный процесс. Вопреки всему, то есть несмотря на все имеющиеся недостатки в ресурсном обеспечении, он осуществляется, и осуществляется на уровне, который в достаточной мере соответствует ресурсному обеспечению.

Результат образования часто подвергается критике, но критика эта носит свой обычный традиционный характер, ничего сверхтревожного в ней нет. Можно отметить даже некоторое ее смягчение из-за того, что обществу известно бедственное положение образовательной отрасли, связанное с недостаточным ресурсным обеспечением.

Контроль. Контроль в образовании - это святое. Он был, есть и будет. Даже создается впечатление, что он будет и тогда, когда остановится образовательный процесс. Ирония в отношении контроля звучит не потому, что он не нужен, напротив, крайне необходим, а потому, что многие его виды приняли абсурдный характер и не выполняют предназначенной им роли. При этом осуществляются с большим внешним эффектом, большими материальными и трудовыми затратами.

Скажем, лицензирование образовательной деятельности - государственный вид контроля, который призван обеспечить безопасные условия обучения. Но не секрет, что эти условия, как правило, не соответствуют установленным требованиям, а во многих случаях их можно назвать просто ужасными. Тем не менее после проведения лицензионных контрольных процедур, несмотря на выявленные недостатки, всем муниципальным и государственным образовательным учреждениям выдаются разрешения на образовательную деятельность. Кое-где даже додумались делегировать права по осуществлению контрольных лицензионных процедур местным органам управления образованием. А те, не поняв ценности такого подарка, с большим энтузиазмом, вполне серьезно, иногда даже ожесточенно принялись контролировать свои же образовательные учреждения, а фактически самих себя, так как условия осуществления образовательного процесса зависят в наибольшей мере от учредителя - органов местного самоуправления, которые эти контролеры представляют. Спрашивается: кому нужен такой контроль? Видимо, кому-то и для чего-то он нужен. А вот его результаты (заранее известно, что положительные) - никому.

Аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений - это еще один вид государственного контроля качества образования, который должен осуществлять проверку соответствия содержания образовательного процесса и качества подготовки выпускников государственным требованиям. Этот вид контроля осуществляется с еще большим размахом, чем лицензирование. Им заняты органы управления всех уровней (в ряде регионов даже созданы специальные аттестационно-диагностические центры). Хотя по закону аттестация образовательных учреждений не входит в компетенцию органов управления образованием субъектов Российской Федерации, многие образовательные учреждения страшатся такого контроля. И есть чего. По времени аттестация и государственная аккредитация занимают, включая подготовительный период, не менее полугода. На это время администрация учебного заведения вынуждена почти полностью отключиться от учебно-воспитательного процесса. В большинстве случаев от образовательных учреждений, в нарушение Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденного приказом Министерства образования от 22.05.98 г. № 1327, требуют обязательной подготовки и предоставления аттестационной комиссии так называемого самоанализа (самоотчета), в ходе аттестационных процедур в нарушение Закона РФ «Об образования» происходят бесконечные посещения уроков и замеры знаний обучающихся с помощью всевозможных тестов, контрольных, диктантов. Также осуществляется контроль документов и множество других законных и незаконных контрольных действий. Если еще учесть, что иногда аттестация образовательных учреждений проходит в нервозной и даже недоброжелательной обстановке, то заранее становится ясно, что пользы от такого контроля ожидать не приходится.

А каков основной результат? Так же как и в случае с лицензированием, результат столь грозных процедур заранее предрешен. Какие бы недостатки не были обнаружены в ходе проверок, заключения по итогам практически всегда бывают положительными, и все образовательные учреждения получают свидетельство о государственной аккредитации. По крайней мере, это касается всех муниципальных и государственных учреждений. Ну а негосударственные тоже знают способы, как получить это свидетельство.

Государственная итоговая аттестация выпускников - вид контроля, по результатам которого выпускникам выдается аттестат об уровне образования или справка о проведенных в образовательном учреждении годах. Этот вид контроля давний, и механизм его вполне отлажен, но и здесь случаются сбои, к сожалению, влекущие за собой даже трагические последствия. Речь идет прежде всего о том, что в 2000 году выпускников, имеющих серьезные заболевания, заставили сдавать выпускные экзамены, мотивируя это тем, что в соответствии с законом аттестация выпускников обязательна. Отчасти здесь виновата и наука, которая не сумела донести до практиков, в том числе и из Минюста, что освобождение от экзаменов не освобождает никого от итоговой аттестации. Для выпускников, имеющих определенные заболевания, аттестация обязательна, но она может проходить не в форме экзамена, а в более щадящем режиме, например, в форме подведения итогов по результатам промежуточных аттестаций.

Еще одним существенным недостатком итоговой аттестации является то, что она проводится при отсутствии единых критериев оценки знаний, что существенно снижает ее объективность и возможности реально воздействовать на качество образования. Ни для кого не секрет, что очень часто пятерка, выставленная на итоговой аттестации в сельской школе, равна четверке, а то и тройке, выставляемой в городской школе. А нередко бывает и наоборот.

Инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием - самый традиционный вид государственного контроля. Поэтому его нынешнее состояние вызывает определенное удивление. В Минобразовании России насчитывается менее двух десятков специалистов-инспекторов, в органах управления субъектов Российской Федерации их или совсем нет, или численность составляет 3-10 человек. И это на семьдесят с лишним тысяч общеобразовательных учебных заведений, не считая образовательных учреждений других видов. Так что говорить о масштабном инспекционном контроле качества образования не представляется возможным. Инспектирование, осуществляемое столь малыми силами, не нацелено на решение глобальных, комплексных задач улучшения качества образования.

Еще раз хочется повторить, что контроль, даже в таком виде, в каком есть, нужен и в определенной мере полезен, а нарисованная здесь картина его состояния на самом деле, может быть, и не такая уж и мрачная. Акцент на негативные стороны сделан специально, но не для того, чтобы зачеркнуть или очернить все, что делается в этой сфере. Это сделано для того, чтобы показать, что в настоящее время государственный контроль в образовании в большей мере зациклен на себе и в нынешнем виде не может быть включен в систему управления качеством образования. Поэтому следует признать, что управление качеством образования, как специально организованная, плановая, целенаправленная деятельность, на современном этапе практически не существует. Это не значит, что совсем отрицается наличие элементов такого управления и отдельных удачных управленческих решений. Отрицается наличие системы. Да и возможно ли ее существование в современных условиях? Думается, что при определенных усилиях все-таки возможно.
Была бы воля!

Конечно, финансовый рычаг управления - один из самых действенных - с полной эффективностью может работать только при наличии достаточного количества средств. Но в настоящее время ждать их существенного притока в образование нельзя. Тем не менее этот рычаг не так эффективно, но будет действовать, если имеющиеся финансовые потоки, пусть незначительные, рационализировать и направлять на те участки деятельности, которые отреагируют на это улучшением образовательного процесса и его результатов. Хотя образовательная отрасль справедливо жалуется на недостаток средств, но и имеющиеся крохи тратятся зачастую нерационально на мероприятия, не дающие эффекта. Примером может служить расходование средств, причем в большом количестве, на указанные выше безрезультатные виды контроля. Или на аттестацию кадров, проводимую часто с купеческим размахом, результат которой несоизмерим с затратами. Так, по данным двухлетней давности, стоимость аттестации одного учителя в Москве составляла 600-700 рублей, не считая затрат на содержание тех работников, которые осуществляли ее в соответствии со своими должностными обязанностями. Почти все, прошедшие через дорогостоящие жернова аттестации, получили заявленную квалификационную категорию и, соответственно, прибавку в зарплате, равную тогда 40-50 рублям. Простой расчет показывает, что если деньги, предназначенные для проведения аттестационных процедур, прямо направить на повышение зарплаты тех же соискателей квалификационных категорий, то их хватило бы почти на два года.

Качество трудовых ресурсов, кадровый потенциал также во многом зависят от финансов. Можно было бы вернуть в образование часть плодотворных педагогических работников, привлечь в школы талантливую молодежь, если существенным образом повысить уровень заработной платы и привести его в соответствие с Законом РФ «Об образовании». Но в настоящее время это вряд ли произойдет. Тем не менее привести в действие кадровый рычаг управления, хотя и с меньшей долей эффективности, вполне возможно. Прежде всего следует обратиться к системе повышения квалификации и переподготовки работников образования. Казалось бы, в эти учреждения должна стоять очередь. Ведь по закону каждый педагогический работник хотя бы раз в пять лет обязан обучаться в этой системе. Да и обучение идет за государственный счет. Однако многие из учреждений этой системы испытывают трудности с формированием учебных групп.

Работы по совершенствованию подготовки педагогических кадров также должны усилить кадровый потенциал образования. На это надо обратить особое внимание. В последнее время руководители
образовательных учреждений предъявляют претензии педагогическим вузам и училищам, что их выпускники, имея приличную теоретическую подготовку, часто не готовы к практической деятельности и их приходится доучивать уже на рабочем месте.


Научно-методическое обеспечение всегда являлось и является действенным рычагом управления качеством образования. Его применение будет достаточно эффективным, если навести в этом хозяйстве элементарный порядок. Правовое обеспечение как рычаг управления также всегда находится в действии, хотя нуждается в совершенствовании.

Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что в современных условиях вполне возможно системно и целенаправленно осуществлять управление качеством образования. Была бы воля!
(Автор благодарит за предоставленные материалы и помощь в работе над статьей заведующего кафедрой управления образованием АПК и ПРО Н. Н. Решетникова и заведующую лабораторией диагностики и мониторинга в образовании Л. П. Зеленову.)

*Философский словарь. Под ред. Фролова И.Т. - М., Политическая литература, 1986 с. 194.

ãЖурнал «Директор школы», №3, 2001 г.


База данных защищена авторским правом ©refedu.ru 2016
обратиться к администрации

    Главная страница